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去年以來，關(guān)于“積極財(cái)政政策淡出”的話題一直為業(yè)界所矚目。那么，財(cái)政政策為什么要從“積極”轉(zhuǎn)向“中性”？如何從“積極”轉(zhuǎn)向“中性”呢？
5月27日，上海，財(cái)政部部長(zhǎng)金人慶在全球扶貧大會(huì)閉幕式的記者招待會(huì)上語(yǔ)出驚人：“今后，中國(guó)將采取中性的財(cái)政政策，確保中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)步健康發(fā)展。”
這是自1998年以來，宏觀調(diào)控部門的高層領(lǐng)導(dǎo)首次改變“積極財(cái)政政策”的提法。它是否意味著實(shí)施7年之久的積極財(cái)政政策即將謝幕？
積極財(cái)政有名無實(shí)？
隨著一系列宏觀緊縮措施的出臺(tái)，去年開始、并在今年一季度達(dá)到頂峰的固定資產(chǎn)投資過快增長(zhǎng)，正在被逐漸有效地控制。然而，就在經(jīng)濟(jì)界人士越來越關(guān)注CPI的走勢(shì)和央行是否加息等問題的同時(shí)，也提出了疑問：在本輪治理投資過熱的過程中，貨幣政策和財(cái)政政策作為宏觀調(diào)控的“左右手”，為什么只用貨幣政策這一只？在“實(shí)施穩(wěn)健的貨幣政策要采取適度從緊的取向”時(shí)，為什么財(cái)政政策還要保持積極？這豈不是“左手打右手”？要知道，宏觀調(diào)控的“雙手互搏”將使效果大打折扣。
財(cái)政部部長(zhǎng)金人慶的講話，可以看作是對(duì)上述疑問的一個(gè)明確回應(yīng)。其實(shí)，雖然財(cái)政政策仍名曰“積極”，但今年的擴(kuò)張力度較過去幾年已然大減。財(cái)政部副部長(zhǎng)樓繼偉日前透露的財(cái)政收支數(shù)據(jù)顯示：今年前4個(gè)月，全國(guó)財(cái)政收入增收2500億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出全年1879億元的增收目標(biāo)；同時(shí)，財(cái)政支出已把預(yù)算中相當(dāng)一部分建設(shè)性支出向后推延，導(dǎo)致1至4月全國(guó)基本建設(shè)支出同比減少了11%。
對(duì)于我國(guó)積極財(cái)政政策的標(biāo)志，目前權(quán)威觀點(diǎn)仍是“是否繼續(xù)增發(fā)建設(shè)性國(guó)債”。然而，一些專家已對(duì)此提出不同觀點(diǎn)。亞行高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家彭龍運(yùn)認(rèn)為，改變財(cái)政狀況的途徑主要有兩個(gè)：一是財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定器功能，即在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)，采用累進(jìn)制的稅收會(huì)相應(yīng)減少，失業(yè)津貼類支出會(huì)自動(dòng)增加，從而擴(kuò)大財(cái)政赤字，自動(dòng)擴(kuò)張；在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇過程中，所得稅會(huì)自動(dòng)增加，失業(yè)類津貼會(huì)自動(dòng)減少，從而減少財(cái)政赤字，自動(dòng)緊縮。
二是相機(jī)抉擇財(cái)政政策，即政府基于對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的總體判斷，改變收入或支出政策，從而形成擴(kuò)張或緊縮。
因此，彭龍運(yùn)指出，判斷財(cái)政政策是否擴(kuò)張的標(biāo)準(zhǔn)，不是實(shí)際存在的赤字，而是扣除自動(dòng)穩(wěn)定功能影響之后的財(cái)政赤字。但由于中國(guó)以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅收結(jié)構(gòu)，決定了財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定功能相當(dāng)微弱，因此，基本可以用實(shí)際赤字作為判斷依據(jù)。
按照此說可以發(fā)現(xiàn)，自實(shí)施積極的財(cái)政政策以來，我國(guó)預(yù)算赤字一直處于上升狀態(tài)。從1997年底的1131億元增至2003年的3198億元，增長(zhǎng)近2倍。然而，今年預(yù)算赤字不再增長(zhǎng)，而是與去年持平。但按財(cái)政目前運(yùn)行的情況看，今年赤字的絕對(duì)數(shù)額將很可能有所下降。而赤字率（赤字占GDP的比率）也將由去年的2.9%降至2.5%以下，從而遠(yuǎn)離3%的國(guó)際警戒線。
由此看來，我們宏觀調(diào)控的左右手并非互搏，打的仍是一套拳。就在貨幣政策適度從緊的同時(shí)，財(cái)政政策也已淡出“積極”，趨于“中性”。
調(diào)整預(yù)算加速淡出？
積極財(cái)政政策的淡出，實(shí)際上是從去年初開始的，當(dāng)年建設(shè)國(guó)債增發(fā)額由2002年的1500億元降至1400億元。雖年中經(jīng)歷“非典”，財(cái)政政策作出了“減稅增支”的臨時(shí)調(diào)整，年底還是完成了預(yù)算。在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)一步明朗的形勢(shì)下，今年政府再次調(diào)減建設(shè)性國(guó)債的增發(fā)額至1100億元。然而，固定資產(chǎn)投資的火熱超出了管理層的預(yù)料，財(cái)政部不得不再次攥緊“錢袋子”，控制國(guó)債投資項(xiàng)目的進(jìn)度。
面對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政運(yùn)行與年初設(shè)想均出現(xiàn)的較大變化，政府提出了將實(shí)施中性的財(cái)政政策。那么，這是否意味著年中可能對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，并進(jìn)一步減少建設(shè)國(guó)債的增發(fā)數(shù)額和赤字？
記者采訪的幾位財(cái)稅專家均表示，完全存在這種可能，而且可能性正越來越大。
稅收專家楊之剛說，今年安排增發(fā)國(guó)債已比去年減少300億元，如果年中調(diào)整預(yù)算，再減少200－300億元，全年共減少500－600億元，這樣的緊縮力度就比較大了。
財(cái)政專家、社科院財(cái)貿(mào)所副所長(zhǎng)高培勇則認(rèn)為，能在保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的狀況下，減少財(cái)政赤字，是求之不得的好事。但是否調(diào)預(yù)算，還要看下一階段財(cái)政運(yùn)行情況。今年財(cái)政收入的超常增長(zhǎng)與原材料價(jià)格上漲有密切關(guān)系，目前鋼鐵等主要原材料價(jià)格已開始下跌，將逐漸影響稅收。另外，財(cái)政支出能否真正嚴(yán)格地控制好也存在一定變數(shù)。如果收支兩方面都能保持目前的勢(shì)頭，預(yù)算調(diào)整是大勢(shì)所趨。
明年上演完美謝幕？
消息靈通人士向記者透露，中央政策研究室目前正與一些研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行積極財(cái)政政策淡出方案的設(shè)計(jì)。方案完成后，將從中選優(yōu)報(bào)給中央，供決策之用。目前，已有方案提出，積極財(cái)政政策應(yīng)在明年全部退出。
對(duì)此，高培勇認(rèn)為，該方案實(shí)施起來有一定難度。首先仍有較大規(guī)模的國(guó)債建設(shè)項(xiàng)目未完工，完成這些在建工程所需的后續(xù)資金要5000億－6000億元之多。其次，如果過去幾年積極財(cái)政政策拉動(dòng)GDP的效果是真實(shí)的，那么該政策的退出將使GDP增幅下調(diào)1.5個(gè)百分點(diǎn)左右。在當(dāng)前宏觀調(diào)控措施已經(jīng)比較到位的情況下，GDP增速的下滑能否承受需要細(xì)化研究。另外，過去幾年中，已經(jīng)形成了一批與積極財(cái)政政策命運(yùn)牢牢拴在一起的部門、地區(qū)、行業(yè)和人群，要打破既得利益格局，可能會(huì)為社會(huì)帶來一些不穩(wěn)定因素。
但也有專家認(rèn)為該方案基本可行：如果今年年中真的調(diào)整預(yù)算，建設(shè)國(guó)債發(fā)行額將下降至800億－900億元，若明年再進(jìn)一步減少300億元或更多，剩下的就只有不到600億元，可以一次性并入經(jīng)常性預(yù)算。這樣，經(jīng)常性預(yù)算中的基本建設(shè)支出將由今年的354億元增至近1000億元，而經(jīng)常性預(yù)算之外的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債則不必再發(fā)，積極的財(cái)政政策也名副其實(shí)地走完淡出之路。
積極的財(cái)政政策至今已實(shí)施7年，預(yù)計(jì)發(fā)行建設(shè)國(guó)債總計(jì)9100億元，直接帶動(dòng)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資超過4萬(wàn)億元，在啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新一輪增長(zhǎng)周期中的作用顯著。但它能否真正在明年從容謝幕？似仍需拭目以待。