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　　政策調整信號：限制與發(fā)展最近一段時間，商務部和海關總署接連出臺政策，對出口退稅和加工貿易政策進行調整?？偟膩砜矗哒{整的目的有四點：一是落實科學發(fā)展觀，緩解當前的資源和環(huán)境壓力；二是減少順差，降低順差過大給國民經(jīng)濟發(fā)展帶來的不利影響；三是促進加工貿易轉型升級；四是促進加工貿易向中西部地區(qū)梯度轉移。應該說政策調整的信號是明確的，措施也是相對溫和的。

　　但近期接連幾次的政策調整，給出的信號到底是什么呢？市場各方理解不同議論紛紛，甚至有些看不清方向。其實調整方向概括起來，就是“限制與發(fā)展”。

　　所謂“限制”，就是要通過出口退稅、加工貿易、海關監(jiān)管等一系列政策調整措施的相互配合，提高加工貿易準入門檻，限制或禁止“兩高一資”產品、低附加值加工貿易產品的進出口；所謂“發(fā)展”，就是要通過調整加工貿易產品結構，一定的政策激勵等方式，促進加工貿易轉型升級和梯度轉移，推動加工貿易健康發(fā)展?！跋拗啤钡哪康脑谟凇鞍l(fā)展”。

　　但不少加工貿易企業(yè)、乃至地方政府在理解調整政策時，只是看到了“限制”信號，卻忽視了“發(fā)展”

　　的實質，片面地強調此次的政策調整給企業(yè)和地方政府帶來的暫時困難。

　　企業(yè)和地方政府在適應政策調整時，確實有一個陣痛過程，但我們也必須清楚地認識到：在國際生產分工不斷深化，國內就業(yè)壓力、工業(yè)化壓力增大的情況下，加工貿易發(fā)展的大方向不會改變，但發(fā)展模式會有所調整，產品結構、區(qū)域范圍、海關監(jiān)管方式等會有所變化。在變與不變當中，企業(yè)和地方政府需要深刻理解政策調整的實質，順應政策調整，并以政策調整為契機，實現(xiàn)企業(yè)轉型和地方經(jīng)濟增長點的轉換。

　　亞洲生產網(wǎng)絡：參與與主導亞洲地區(qū)是較早承接美、歐、日產業(yè)轉移的地區(qū)，其制造業(yè)產業(yè)轉移呈現(xiàn)一定的梯次特征。中國加工貿易的發(fā)展與國際產業(yè)轉移、尤其是亞洲跨境生產網(wǎng)絡的形成與發(fā)展，密切相關。

　　經(jīng)過近30年的發(fā)展，中國的加工貿易已經(jīng)成為亞洲生產網(wǎng)絡不可或缺的重要一環(huán)。據(jù)統(tǒng)計，2005年中國出口計算機產品的96.7%、筆記本電腦的99.9%、移動電話的94.6%、數(shù)碼相機的95.3%、彩色電視機的94.3%，是通過加工貿易方式實現(xiàn)的。

　　然而，在目前階段，中國仍無法主導亞洲生產網(wǎng)絡。

　　一方面，當前國內的加工貿易主體，不再是改革開放初期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、國有企業(yè)，而是大量的外資企業(yè)。這些外資企業(yè)通過直接投資活動，在中國建立生產加工基地，利用了中國廉價的土地、勞動力等要素，以加工貿易方式“大進大出”，促進了國內加工制造業(yè)的迅猛發(fā)展，但同時也給國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，造成了環(huán)境和資源壓力，形成了外資主導下的出口導向型加工制造業(yè)發(fā)展模式。其中，外資優(yōu)惠政策、加工貿易政策等，在一定程度上刺激了這一模式的形成。據(jù)統(tǒng)計，2005年加工貿易出口額達4164.7億美元，其中，外商獨資企業(yè)出口額達2473.8億美元，占59.4%，如果再算上中外合資企業(yè)的話，三資企業(yè)加工貿易的出口額，將占到加工貿易出口總額的80.6%。

　　另一方面，國內的加工貿易企業(yè)，主要集中在最終產品的組裝、低端零部件的配套生產上，尚不具備主導價值鏈的能力。而核心技術、產品設計、軟件支持、關鍵零部件配套、關鍵設備和模具、以及品牌等重要環(huán)節(jié)，多數(shù)由跨國公司控制，國內加工貿易企業(yè)無法在全球范圍內，組織和控制生產分工，總體上還停留在被動接單、充當生產車間的地位。

　　既然國內加工貿易企業(yè)一直處在價值增值鏈的低層次，其所得利益也不會太多。以“芭比娃娃”的生產為例，在2美元的香港轉口價中，中國勞動力的報酬僅為35美分，而原料部分占65美分，即便就是這些原料，基本上也都是從中國臺灣、日本和美國進口的。外資主導和分工地位不高的特點，決定了本土加工貿易企業(yè)必須面對兩大問題：缺研發(fā)，少渠道。加工貿易企業(yè)的生存與發(fā)展，最重要的是上游技術研發(fā)和下游銷售渠道，但在這兩大重要環(huán)節(jié)上，國內加工貿易企業(yè)卻嚴重依賴跨國公司。

　　從某種角度上來說，中國的加工貿易，仍然是一種“飛地”工業(yè)，或者說是“體外循環(huán)”，雖然政府一直想改變這一現(xiàn)狀。

　　外資主導下的加工貿易企業(yè)的中間品本地采購發(fā)展，嚴重滯后，技術溢出效應不明顯，與內資企業(yè)的后向聯(lián)系不緊密，甚至整個產業(yè)集群、幾乎都由轉移過來的外資企業(yè)組成。在這樣情況下，本土加工貿易企業(yè)的發(fā)展步履維艱。而早期承接國際產業(yè)轉移的臺灣地區(qū)和韓國等，則以本土企業(yè)從事加工貿易、國際代工業(yè)務為主，走出了一條從貼牌代工生產（OEM）、到代設計（ODM）、再到自有品牌生產（OBM）的加工貿易道路。

　　為什么會出現(xiàn)外資主導加工貿易的格局呢？

　　一是本土加工貿易企業(yè)的業(yè)務承接能力和配套能力不足。

　　在加工貿易起步階段，國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍生產效率不高，缺乏管理經(jīng)驗，沒有技術研發(fā)力量，開拓加工貿易業(yè)務、承接市場的能力也不夠。在這種情況下，加工貿易發(fā)展不得不靠引進外方管理、技術和渠道，從而形成外資主導的局面。以早期“三來一補”加工貿易形式為例，雖然表面上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是法人，但實際的生產經(jīng)營管理均由外方負責，其實質是外資企業(yè)。與大陸類似，臺灣地區(qū)在發(fā)展加工貿易初期，也曾有過內外資的激烈競爭。在生存的巨大壓力下，當?shù)仄髽I(yè)不斷提高加工貿易業(yè)務承接能力，在質量控制、交貨時間、成本控制、企業(yè)信譽等方面，逐步形成了自己的競爭力，不僅在代工業(yè)務領域站住腳，還將業(yè)務拓展到東南亞和大陸。因此，提高本土加工貿易企業(yè)的承接能力，就顯得非常關鍵，而這又與國企改革、民營企業(yè)發(fā)展密切相關。

　　二是長期實行的外資優(yōu)惠政策，削弱了內資企業(yè)在加工貿易業(yè)務承接市場上的競爭力。

　　在上游原材料供應商、下游經(jīng)銷商的成本壓力下，加工貿易早已進入“薄利”、甚至“微利”時代，成本競爭異常激烈。當內外資加工貿易企業(yè)面對同樣的勞動力供給條件，同樣的市場時，對外資的稅收、土地等優(yōu)惠政策，就大大削弱了內資企業(yè)的競爭力。而韓國和臺灣地區(qū)在加工貿易發(fā)展初期，都不同程度地限制外商直接投資的發(fā)展。聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織發(fā)布的《工業(yè)發(fā)展報告2002/2003：通過創(chuàng)新和學習提高競爭力》就指出：“韓國和中國的臺灣省，也有著很強的工業(yè)發(fā)展意愿，并有著發(fā)展民族產業(yè)的強烈愿望，但跨國公司所起的作用則小得多。外國技術通過其他方式得到廣泛挖掘。他們的政府采用了幼稚產業(yè)保護（以補償強烈的出口刺激帶來的負面影響），信貸分配和補貼，限制外國直接投資、以及給予技能和技術支撐等手段，還采取了誘導本土企業(yè)進入有難度的生產領域，提高本地化率，采用先進技術等手段。韓國的干預要廣泛而深入一些。他們參與創(chuàng)建并培育了財團，這些財團是韓國重工業(yè)、高技術發(fā)展的排頭兵，學習掌握了最先進的技術，最終形成了韓國自己的主要跨國公司”。

　　三是技術消化、吸收與培養(yǎng)自主創(chuàng)新能力的支持力度不足。

　　從技術消化吸收能力來看，2004年大中型工業(yè)企業(yè)技術引進支出約為354.5億元，消化吸收支出僅為50.8億元，換句話說，每引進1元的技術，投入的消化吸收資金僅為0.14元。而從國際上看，每引進1美元的技術，至少要投入2美元以上的消化吸收資金。資金投入不足，必然影響企業(yè)對引進技術的消化吸收與創(chuàng)新。從每美元引進外資的研發(fā)支出情況看，同樣表明支持力度不足。1998年韓國每美元引進的外商直接投資的研發(fā)支出為5.90美元，中國臺灣為1.50美元，新加坡為..07美元，而中國大陸僅為0.03美元（據(jù)聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織報告）。

　　因此，加工貿易的健康發(fā)展，離不開本土加工制造企業(yè)的堅實基礎，離不開規(guī)模經(jīng)濟、產業(yè)集群的形成，離不開技術引進與吸收、以及自主創(chuàng)新能力的提高。而本土企業(yè)參與程度不高，業(yè)務承接能力不強，應該是中國無法主導亞洲生產網(wǎng)絡的重要原因，也是中國加工貿易發(fā)展的主要問題。從國家總體發(fā)展戰(zhàn)略來看，實現(xiàn)加工貿易由以外商投資企業(yè)為主導，轉變?yōu)橐员就疗髽I(yè)為主導，是必然發(fā)展趨勢，也是最大限度地發(fā)揮加工貿易對國內經(jīng)濟的拉動作用，帶動國內經(jīng)濟發(fā)展的必由之路。

　　加工貿易政策：蛻變與回歸每一項政策的出臺和調整，都有自己的意圖和目標，加工貿易政策也不例外。然而，在實際操作過程中，加工貿易的政策意圖變得有些模糊，政策出現(xiàn)了不同程度的變形和蛻變。

　　在企業(yè)操作層面，部分加工貿易政策往往蛻變?yōu)槠髽I(yè)的避稅手段，乃至走私手段。

　　作為逐利的市場主體，企業(yè)有動力不斷去尋找避稅手段。而通常加工貿易“不征不退”的保稅進出口方式，與一般貿易出口退稅后的稅收負擔相比，要輕一些，“幾個百分點”稅負差異的誘惑，是相當大的。不少企業(yè)便采取“國貨復進口”、“境外一日游”等方式，利用加工貿易達到避稅目的。近期加工貿易的政策調整，就是綜合考慮了上述因素，在出口退稅率降低的同時，增補加工貿易禁止類目錄，防止企業(yè)通過加工貿易方式避稅，并繼續(xù)從事“兩高一資”產品的進出口活動。

　　除此之外，加工貿易還成了一部分企業(yè)的走私手段。

　　為了打擊走私活動，海關監(jiān)管部門不斷加大監(jiān)管力度，改進監(jiān)管方式，從紙質的加工貿易手冊，過渡到聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管，從“漫山放養(yǎng)”，過渡到“封閉式”集中管理。這些措施無疑加大了加工貿易的監(jiān)管成本，同時也增加了企業(yè)的運營成本。

　　在地方政府操作層面，加工貿易政策則蛻變?yōu)榇龠M外貿增長，提高當?shù)谿DP水平的手段。

　　不少地方政府片面地理解加工貿易政策，將高增長的外貿額與GDP作為主要政績。

　　從某種程度上來說，加工貿易政策與招商引資政策的緊密結合，是造成加工貿易外資主導特征的重要推動因素。結果是外貿和GDP確實增長很快，但缺乏牢固的基礎，大多數(shù)國有和民營企業(yè)對加工貿易的參與程度不高，利用加工貿易拓展國際市場的能力也不足，一旦政策調整，成本上升，外資主導的加工貿易就有可能外遷，當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展就要受到影響，這也是當前不少地方政府對政策調整反應較大的重要原因。

　　那么加工貿易政策的本來目的是什么呢？

　　加工貿易政策的目的，在于通過免除關稅等方式讓利給企業(yè)，增強企業(yè)的國際競爭力，通過面向國際市場的加工制造活動，促進本土制造業(yè)發(fā)展。因此，在當前落實科學發(fā)展觀，減緩外貿順差增長的大背景下，有必要全面審視加工貿易政策體系和激勵機制，還加工貿易政策的本來面目，回到加工貿易的政策初衷，圍繞增強本土企業(yè)國際競爭力這一重心，制定和實施加工貿易政策措施。

　　加工貿易政策回歸的關鍵，在于延伸加工貿易國內價值鏈，促進外資加工貿易企業(yè)的中間品本地采購；增強本土企業(yè)對加工貿易的參與程度，提升承接國際產業(yè)轉移的水平，提高自主創(chuàng)新和國際市場開拓能力。

　　加工貿易政策調整，首先要逐步消除阻礙外資加工貿易企業(yè)中間品本地采購的政策因素。如調整國產料件出口退稅機制，引導加工貿易企業(yè)采購國產料件，減少“國貨復進口”、“境外一日游”現(xiàn)象；再如放寬來料加工貿易企業(yè)采購國產料件的政策限制，解決來料加工貿易企業(yè)向進料加工貿易企業(yè)的“不停產轉型”問題等。

　　其次，鼓勵和扶持本土企業(yè)參與加工貿易。

　　鼓勵和扶持個人創(chuàng)業(yè)，尤其是要扶持那些具備一定加工貿易經(jīng)驗，掌握一定業(yè)務資源的個人和中小民營企業(yè)；支持國內企業(yè)間的重組和整合，鼓勵若干有實力的國內企業(yè)，使其成為產業(yè)集群的支柱企業(yè)，不同程度地對國內產業(yè)鏈加以整合。

　　另外，鼓勵支柱企業(yè)開拓中國周邊國家和地區(qū)的市場，掌握價值鏈的后端渠道，充分利用若干具有市場幅射優(yōu)勢的加工貿易集聚地區(qū)的生產制造能力。這樣一來，有可能既不影響加工貿易的就業(yè)創(chuàng)造作用，又在一定程度上，削弱了外資的控制和主導地位，同時又可形成中國自己完整的研發(fā)、生產和銷售體系，最終完成加工貿易的轉型升級目標。

　　最后，支持本土企業(yè)提高承接國際產業(yè)轉移的能力。

　　支持簡單加工貿易企業(yè)改善產品質量管理，提高生產效率，縮短交貨時間，加強企業(yè)資信建設；對于技術型加工貿易企業(yè)，可以考慮在政策上予以傾斜，鼓勵和促進這類企業(yè)提升自身的學習能力，支持它們進行自主創(chuàng)新。

　　另外，政府還應采取措施，協(xié)調和引導內資企業(yè)建立產業(yè)集群，組成各種形式的研發(fā)聯(lián)盟，以促進知識流動，增強企業(yè)學習能力。

　　總之，本土企業(yè)應以解決產品質量、交貨時間、成本控制等問題為突破口，實現(xiàn)自主創(chuàng)新，形成產業(yè)集群，開拓國際市場，提高國際市場競爭力。

　　政策調整藝術：協(xié)調與配合政策調整不僅需要考慮適合與否，還要考慮政策調整的方式是否得當，政策調整也要講求藝術。

　　首先，政策調整需要協(xié)調與配合。

　　雖然當前加工貿易政策的調整，主要集中在貿易部分，但加工貿易并不是單純的貿易活動，更是生產活動。加工貿易政策調整要想達到政策意圖，還需要其他相關政策予以配合，如外資政策、產業(yè)政策、自主創(chuàng)新政策、國家創(chuàng)新體系建設等。

　　以外資政策為例，加工貿易政策調整，就要求逐步消除內外資企業(yè)之間的待遇差異，尤其是要努力消除隱性待遇差異，合理調整土地、勞動力等要素價格，完善環(huán)保、安全、社會保障等企業(yè)責任監(jiān)督機制，解決外資企業(yè)“成本外部化”問題。

　　其次，政策協(xié)調宜緩不宜急、宜細不宜粗。政策調整的步伐不能太快，政策調整的信號要明確，措施要溫和。

　　加工貿易仍然是許多地方經(jīng)濟的支柱，要給加工貿易企業(yè)一定的適應期，同樣也應給加工貿易企業(yè)所在地政府和群眾一定的適應時間；要考慮企業(yè)的不同情況，不宜“一刀切”。對于“兩高一資”產品，不宜一概從進出口末端加以限制。要給受影響企業(yè)適當?shù)某雎贰?br>
　　再次，政策協(xié)調需要兼顧長遠利益與短期利益。

　　在推進加工貿易向中西部的“梯度轉移”過程中，不能造成加工貿易企業(yè)與污染同步轉移的局面。不光東部地區(qū)需要嚴格執(zhí)行環(huán)保規(guī)定，中西部地區(qū)更需要考慮長遠利益，不能為了眼前暫時的利益，犧牲環(huán)境和資源。

　　最后，我們也要看到，國際產業(yè)轉移和國際生產分工，有其自身規(guī)律和生存條件，提高本土企業(yè)參與程度，增強本土加工貿易企業(yè)自主創(chuàng)新能力，提升中國企業(yè)在國際生產分工中的地位，還需要時間和努力。就今后一段時間來說，作為一種生產分工方式，發(fā)展加工貿易是大勢所趨，加工貿易的發(fā)展方向不會改變。

　　(作者為外經(jīng)濟貿易大學國際經(jīng)濟研究院經(jīng)濟學博士)

信息來源：國際商報