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　　2008年3月31日，美國財政部長保爾森向國會提交一份金融監(jiān)管改革計劃，提出對美國金融監(jiān)管體制進行重建，建立以目標為基礎(chǔ)監(jiān)管模式，并認為這種監(jiān)管模式能夠鼓勵和支持金融創(chuàng)新，促進金融體系有效競爭，同時更好地管理金融風險。盡管這一改革方案最終能否得以實施、或在多大程度上能夠得以實施尚不可知，但因其對美國長期以來形成的金融監(jiān)管體系提出了一系列重大改革措施，將對美國金融體系產(chǎn)生巨大影響，因而被譽為1930年代“羅斯福新政”以來美國對金融監(jiān)管體制所進行的力度最大的改革。由于美國在世界金融體系中的特殊地位，其擬議中改革措施自然也受到了包括中國在內(nèi)的各國金融當局高度關(guān)注。

　　美國重構(gòu)金融監(jiān)管體制

　　穩(wěn)定監(jiān)管、審慎監(jiān)管和市場商業(yè)行為監(jiān)管“三駕馬車”浮出水面

　　美國財政部長保爾森2008年3月向國會提交了一份名為“現(xiàn)代金融監(jiān)管體制藍圖”的金融監(jiān)管改革計劃(下稱“保爾森計劃”)，提出對美國金融監(jiān)管體制進行重建。該計劃提出建立以目標為基礎(chǔ)、而不是以金融機構(gòu)類別為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式(objective-based model)，并認為這種監(jiān)管模式能夠鼓勵和支持金融創(chuàng)新，促進金融體系有效競爭，同時更好地管理金融風險。該計劃分別從短、中、長期提出改革建議，其中短期建議著眼于解決次貸危機問題；中期建議強調(diào)修補現(xiàn)行監(jiān)管體制漏洞，并為構(gòu)筑最優(yōu)監(jiān)管體制開辟道路；長期建議中提出從金融穩(wěn)定監(jiān)管、審慎監(jiān)管和金融市場商業(yè)行為監(jiān)管等三方面重構(gòu)美國金融監(jiān)管體系，力求從根本上解決現(xiàn)行監(jiān)管體制的結(jié)構(gòu)性問題，確保美國在全球金融市場的核心地位。

　　保爾森計劃有這樣幾個要點：

　　裁撤重疊機構(gòu)，建立3個新的大型監(jiān)管機構(gòu)，其中一家負責市場穩(wěn)定監(jiān)管(market stability regulator)，一家負責審慎監(jiān)管(prudential regulator)，一家負責業(yè)務(wù)行為監(jiān)管(business conduct regulator)；

　　適當削弱地方監(jiān)管職能，實行監(jiān)管權(quán)力集中；

　　賦予美聯(lián)儲在維護金融穩(wěn)定方面更大的權(quán)力。

　　盡管這一改革方案最終能否得以實施、或在多大程度上能夠得以實施尚不可知，但因其對美國長期以來形成的金融監(jiān)管體系提出了一系列重大改革措施，一旦實施，不僅會觸及到眾多相關(guān)機構(gòu)的利益，也將對美國金融體系產(chǎn)生巨大影響，因而被譽為1930年代“羅斯福新政”以來美國對金融監(jiān)管體制所進行的力度最大的改革。由于美國在世界金融體系中的特殊地位，其擬議中改革措施自然也受到了包括中國在內(nèi)的各國金融當局高度關(guān)注。

　　大危機呼喚大改革

　　次貸危機從2007年8月全面爆發(fā)以來，不僅使美國的房地產(chǎn)市場雪上加霜，金融市場產(chǎn)生了強烈的信貸緊縮效應(yīng)，而且對國際金融秩序造成了極大的沖擊和破壞，使國際金融體系積累的系統(tǒng)性風險得以暴露，其危害尚在蔓延。這是美國1930年代“大蕭條”以來最為嚴重的一次金融危機，各主要經(jīng)濟體中央銀行、政府機構(gòu)和金融機構(gòu)對危機做出的反應(yīng)前所未有。

　　從2007年底開始，美國總統(tǒng)金融市場工作小組、美聯(lián)儲、美國財政部以及一些國際組織等權(quán)威機構(gòu)和專家開始對危機的成因進行了初步的系統(tǒng)性反思，從不同角度對次貸危機發(fā)生的機理進行了較深入的研究，也從不同角度對加強金融監(jiān)管工作提出了建議。

　　在成因分析方面，以美國總統(tǒng)金融市場工作小組報告為代表，普遍認為所謂的貸款“發(fā)放-銷售”模式出現(xiàn)了嚴重的貸款發(fā)放標準降低、信息透明度不足和評級缺陷等問題。更深入的討論則針對基于資本市場和證券化的社會信用產(chǎn)生模式、目前風險資本管理問題和金融模型缺陷等問題。

　　在監(jiān)管改革方面，美國總統(tǒng)金融市場工作小組建議在貸款“發(fā)放-銷售”模式的各環(huán)節(jié)加強監(jiān)管，美聯(lián)儲已具體提出了新的貸款監(jiān)管規(guī)則，以禁止混亂(abusive)貸款行為和不公平或欺騙性銷售手段。七國集團峰會和金融穩(wěn)定論壇也呼吁增強金融市場的透明度，加強監(jiān)管，改進信用評級。美國財政部提出的改革計劃尤為引人注目。

　　實際上，次貸危機爆發(fā)后，保爾森曾多次表示將加強對貸款機構(gòu)、房貸經(jīng)紀商及信用評級機構(gòu)的監(jiān)督。為構(gòu)筑適應(yīng)金融創(chuàng)新和市場演進趨勢、具有國際競爭力的最優(yōu)監(jiān)管框架，經(jīng)過一段時間醞釀，在吸收總統(tǒng)工作小組等各方意見基礎(chǔ)上，保爾森于2008年3月31日正式提出了這一長達212頁的金融監(jiān)管改革計劃。

　　三大沉疴亟需應(yīng)對

　　作為世界上唯一的超級大國，美國龐大的經(jīng)濟實力以及全方位的領(lǐng)先地位很大程度上得益于其高度發(fā)達和完善的金融體系，金融業(yè)不僅在國民經(jīng)濟中占有很大比重，也是美國最具競爭力的行業(yè)之一，同時還是其全球擴張并對其他國家施加影響力的重要組成部分。在這種情況下，美國政府對此次金融體系中發(fā)生的嚴重問題予以高度重視就不難理解了。

　　保爾森計劃出臺的背景之一是美國金融體系存在嚴重的監(jiān)管重疊問題和一定程度的監(jiān)管缺位問題。實際上，由于金融監(jiān)管制度演變的路徑依賴，這兩個問題在世界各國都不同程度存在。美國現(xiàn)有的金融監(jiān)管體系基本上是在1930年代“大蕭條(Great Depression)”后逐步形成的，其中針對存款類金融機構(gòu)有5家聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)和各州監(jiān)管機構(gòu)，但對保險公司則缺乏全國統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，對于那些不吸收公眾存款的專業(yè)貸款公司以及大量的金融衍生產(chǎn)品則沒有任何機構(gòu)進行監(jiān)管，相應(yīng)的信息披露要求也不夠完善。1999年通過的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》(Gramm-Leach-Bliley Act of 1999)，雖提出了功能監(jiān)管的概念，亦授權(quán)美聯(lián)儲對金融控股公司實行傘形監(jiān)管，但實踐中仍保持了由各監(jiān)管機構(gòu)對證券、期貨、保險和銀行業(yè)分別監(jiān)管的格局，特別是對于次級按揭貸款抵押證券這類跨市場、跨行業(yè)的交叉性金融工具如何監(jiān)管并沒有任何要求。這顯然不適應(yīng)金融機構(gòu)綜合經(jīng)營的現(xiàn)實，相應(yīng)的管轄沖突和監(jiān)管空白更成為本次危機得以醞釀成災(zāi)的重要原因。

　　另一個背景是綜合經(jīng)營等方面的金融創(chuàng)新使美國信用創(chuàng)造體系被大大改變，由此也帶來了一定程度的貨幣調(diào)控失靈問題。眾所周知，傳統(tǒng)的信用創(chuàng)造基本由銀行體系完成，中央銀行可以通過貼現(xiàn)窗口、存款準備金制度和利率政策等工具對全社會信用創(chuàng)造實施有效調(diào)控，同時還有風險資本管理等手段約束銀行的信用創(chuàng)造行為。但綜合經(jīng)營和資產(chǎn)證券化等技術(shù)的發(fā)展，使貸款的“發(fā)放-銷售”(originate to distribute)模式極大地改變了傳統(tǒng)的信用創(chuàng)造模式，即銀行先可發(fā)放信貸資產(chǎn)，再通過賣出這些風險資產(chǎn)給其他投資者創(chuàng)造新發(fā)貸款空間。通過貸款的發(fā)放-銷售模式、證券化和再證券化以及杠桿交易等復(fù)雜行為，大量金融資產(chǎn)在各種金融機構(gòu)和投資者之間轉(zhuǎn)移，隨之發(fā)生的則是金融風險的多次定價、重組和分配。這種模式使交易環(huán)節(jié)中的各類機構(gòu)完全依賴于上家提供的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)信息，在一般市場環(huán)境的假設(shè)下，設(shè)計各種不失精巧的風險管理模型。不幸的是，面臨產(chǎn)品信息的不完美和極端市場條件的出現(xiàn)，這種鏈式結(jié)構(gòu)顯得不堪一擊。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，貸款的發(fā)放-銷售模式讓發(fā)放貸款的第一線機構(gòu)大大降低了貸款發(fā)放標準，制造了過于樂觀的信用信息。

　　過去若干年中，寬松的貨幣金融環(huán)境使信用風險衍生工具得到了爆炸式增長，信貸市場與資本市場界限日益模糊、商業(yè)銀行與投資銀行界限日益模糊、場內(nèi)市場與場外市場界限日益模糊，不僅日常監(jiān)管面臨“鐵路警察、各管一段”的窘境，中央銀行所依賴的調(diào)控傳導(dǎo)機制也發(fā)生了巨大的變化。當流動性狀況在某一局部(如次貸)發(fā)生逆轉(zhuǎn)時，就可能引發(fā)了市場連鎖式的崩潰。這時，中央銀行采取短期的和對商業(yè)銀行的信用放松(如大幅度降息、注資)已很難傳導(dǎo)到更長期的市場和商業(yè)銀行以外的金融機構(gòu)，傳統(tǒng)“救災(zāi)”措施無法解決風險定價失靈問題。

　　在上述背景下，美國財政部把現(xiàn)行監(jiān)管體系的缺陷歸納為三個方面：

　　首先，缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、全面和權(quán)威的監(jiān)管機構(gòu)。沒有任何單一金融監(jiān)管機構(gòu)擁有監(jiān)控市場系統(tǒng)性風險所必備的信息與權(quán)威，現(xiàn)有金融監(jiān)管部門之間在應(yīng)對威脅金融市場穩(wěn)定的重大問題時缺乏必要的協(xié)調(diào)機制。

　　其次，隨著金融混業(yè)經(jīng)營和金融產(chǎn)品的一體化，監(jiān)管重疊成為金融創(chuàng)新的阻礙，監(jiān)管機構(gòu)間的管轄權(quán)之爭還可能導(dǎo)致金融服務(wù)和產(chǎn)品向更有競爭力的國外金融市場轉(zhuǎn)移。

　　第三，功能性監(jiān)管對證券、銀行和保險實施重復(fù)的分類監(jiān)管，同時缺乏針對金融活動和金融消費者的統(tǒng)一監(jiān)管和保護。

　　三大目標支撐現(xiàn)代監(jiān)管架構(gòu)

　　改革計劃中，短期建議主要針對正遭受次貸危機沖擊的信貸和房屋抵押市場，主要意圖是強化市場穩(wěn)定性和商業(yè)行為監(jiān)管，并作為向中期建議和提議中理想監(jiān)管結(jié)構(gòu)的有益過渡。中期建議著力于消除監(jiān)管重疊、提高監(jiān)管效率的監(jiān)管創(chuàng)新上。長期建議則圍繞如何建立“基于目標”的監(jiān)管方式，其含義是通過監(jiān)管體系結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，更有效地達成市場穩(wěn)定監(jiān)管、審慎監(jiān)管和商業(yè)行為監(jiān)管的監(jiān)管目標。其三大支柱是：市場穩(wěn)定監(jiān)管，針對涉及影響實體經(jīng)濟發(fā)展；審慎金融監(jiān)管，針對涉及政府承諾的市場秩序的維護；商業(yè)行為監(jiān)管，針對金融市場各種商業(yè)行為的監(jiān)管。這種安排將強化特定金融交叉領(lǐng)域的監(jiān)管，使擁有強制性市場穩(wěn)定職能的美聯(lián)儲能集中處理不同種類金融機構(gòu)影響市場穩(wěn)定的行為；審慎監(jiān)管機構(gòu)可專心處理不同種類金融機構(gòu)涉及風險管理的共性業(yè)務(wù)；商業(yè)行為監(jiān)管則可維護對金融產(chǎn)品監(jiān)管的一致性，消除不同監(jiān)管機構(gòu)之間管轄區(qū)爭端，彌補金融監(jiān)管的漏洞。

　　美聯(lián)儲將在基于目標的監(jiān)管體系中具有前所未有的權(quán)威，將享有對整個金融系統(tǒng)和三類聯(lián)邦注冊金融機構(gòu)的全面監(jiān)管權(quán)力。

　　首先，美聯(lián)儲將擁有審慎金融監(jiān)管局(PFRA)和商業(yè)行為監(jiān)管局

　　(CBRA)規(guī)范的金融機構(gòu)及其控股公司的詳細信息，除直接接受聯(lián)邦金融服務(wù)供應(yīng)商和全國性金融控股公司上報信息外，其他金融監(jiān)管機構(gòu)還必須與美聯(lián)儲分享所有的監(jiān)管信息，后者有權(quán)參與PFRA和CBRA的監(jiān)管活動。在獲得全面信息的基礎(chǔ)上，美聯(lián)儲將有能力公開發(fā)布影響金融市場穩(wěn)定的總體的和分類的金融風險信息進行市場預(yù)警，同時可要求聯(lián)邦注冊的金融上市公司或其母公司披露信息。

　　其次，美聯(lián)儲將負責擬定金融監(jiān)管和金融穩(wěn)定的相關(guān)政策，在特定緊急情況下還可采取臨時性措施；PFRA和CBRA在發(fā)布和修改影響市場穩(wěn)定的金融監(jiān)管政策之前必須與美聯(lián)儲會商。

　　第三，強化美聯(lián)儲貼現(xiàn)窗口功能，如開辟新的金融穩(wěn)定貼現(xiàn)窗口向非銀行金融機構(gòu)提供信貸，同時對借款人進行審查。

　　美國金融業(yè)、各監(jiān)管部門、白宮和國會對這一改革計劃的態(tài)度相當微妙。金融業(yè)一方面歡迎通過改革解決長期存在的嚴重監(jiān)管重疊問題，同時也能有效緩解危機后面臨的行業(yè)信心問題，但另一方面又擔心新的監(jiān)管框架將加強監(jiān)管部門的干預(yù)能力。各監(jiān)管部門則出于部門利益考慮，患得患失，如SEC就擔心其對投資銀行的監(jiān)管權(quán)將被減弱。總的來說，該計劃如果得到進一步完善和真正落實，中央銀行就能集中、強制性處理多種金融機構(gòu)影響市場穩(wěn)定的行為，審慎監(jiān)管機構(gòu)可以專心處理不同種類金融機構(gòu)涉及風險管理的共性業(yè)務(wù)，商業(yè)行為監(jiān)管機構(gòu)直接面向金融產(chǎn)品監(jiān)管的第一線，就可能強化金融交叉領(lǐng)域的監(jiān)管，使金融監(jiān)管更好地適應(yīng)金融市場的變化，更集中于監(jiān)管的特定目標，更好地維持金融市場秩序，更有效地防范和應(yīng)對下一次金融危機的來臨。

　　(本文作者為中國人民銀行研究局局長、中國金融學會秘書長)

信息來源：當代金融報