理順蠶絲管理體制，促進蠶業(yè)產業(yè)發(fā)展
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時間：2006-11-22 10:50:00
理順蠶絲管理體制，促進蠶業(yè)產業(yè)發(fā)展
綿陽市農業(yè)局 李維平
蠶絲產業(yè)是我國一個傳統(tǒng)的優(yōu)勢產業(yè)。綿陽作為栽桑養(yǎng)蠶的起源地，蠶繭生產的優(yōu)勢產區(qū)，蠶絲業(yè)一度成為農村產業(yè)結構調整和農民增收致富的重要措施，在全省處于領先地位。但是，由于受市場行情和管理體制的雙重影響，綿陽“蠶繭大戰(zhàn)”愈演愈烈，無序競爭，管理混亂，環(huán)境惡化，蠶?；匚s，蠶繭產量、質量下降，產業(yè)優(yōu)勢漸失。為確保我市蠶絲業(yè)的健康發(fā)展，針對綿陽的實際情況，我們著重對全市蠶絲產業(yè)管理體制進行了調研，分析了現(xiàn)狀、問題、提出了建議。
一、綿陽蠶絲管理體制的現(xiàn)狀
我市現(xiàn)行蠶絲管理機構設置和職能劃分基本上是比照與省對口原則進行的。蠶桑、蠶種管理職能在市農業(yè)局，主要負責發(fā)展蠶?；?、蠶種生產、經營許可證的審核、管理和栽桑、養(yǎng)蠶的技術指導，并承擔蠶絲產業(yè)化經營的組織管理工作。繭、絲、綢管理職能在市商務局，主要負責繭絲綢行業(yè)協(xié)調、鮮繭收購許可證審核、生絲準產證審核等工作。蠶藥管理職能按照《獸藥管理條例》歸口市畜牧局管理。其它相關職能部門還有：市工商局參與蠶絲各類許可證管理和市場監(jiān)管，市物價局負責蠶種、蠶繭價格管理，市質量技術監(jiān)督局負責繭絲質量監(jiān)督和國內貿易的繭絲質量檢驗，市商檢局負責外貿絲綢產品檢驗，市外經局負責絲綢出口的組織協(xié)調。各區(qū)市縣的管理體制多種多樣，有的歸農業(yè)、商務、畜牧管理，有的將部分職能委托給蠶業(yè)協(xié)會管理。總體來看，全市蠶絲管理基本上仍是農、工、商分割的多頭管理體制，不能適應蠶絲產業(yè)發(fā)展的需要。
為此，必須進一步理順蠶業(yè)管理體制，營造公開、公平、公正的市場環(huán)境，才能促進我市繭絲綢行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。
二、理順蠶業(yè)管理體制勢在必行
蠶絲產業(yè)是產業(yè)鏈聯(lián)系特別緊密的產業(yè)，一、二、三產業(yè)的聚合度很高，國家一直以來都對蠶絲市場實行非常嚴格的管理。但是由于蠶絲對外依存度高，受國際市場影響大，加之管理部門職能錯位，政出多門，管理松散，運行低效，蠶絲產業(yè)長期處于劇烈振蕩和混亂之中。管理體制的不合理，給蠶絲產業(yè)的發(fā)展帶來了巨大影響，成為制約蠶絲產業(yè)發(fā)展的體制性障礙。
?。ㄒ唬?、蠶繭市場混亂，蠶繭大戰(zhàn)頻頻發(fā)生。
按照《四川省鮮繭收購資格認定暫行辦法》的規(guī)定，鮮繭收購實行“市場準入、資格認定、許可證管理”，而且把“鮮繭收購企業(yè)在與蠶農簽訂合同的規(guī)定范圍從事鮮繭收購”作為準入條件之一。但是由于我市小絲廠眾多，盡管一度時期幾乎全軍覆沒，但近年隨著國際行情的好轉又逐步復蘇，繭絲加工原料的巨大缺口成為蠶繭大戰(zhàn)爆發(fā)的客觀原因。另一方面，政府職能缺位，市場監(jiān)管不力，使蠶繭大戰(zhàn)最終成為不可避免的事實。繭絲管理職能分散在政府不同部門，蠶繭市場處于名義上大家管、實際上都不管的狀態(tài)，沒有一個綜合部門牽頭研究治本之策，沒有下決心從源頭上徹底整治這種混亂局面，使得蠶繭大戰(zhàn)愈演愈烈，繭價畸高畸低，企業(yè)和農民都遭受損失。而蠶繭收購占用資金短、烘炕技術要求低、單位效益高，短期利益刺激也使眾多企業(yè)和個人對蠶繭收購趨之若鶩。目前，全市有繅絲企業(yè)28家，其中獲得生絲準產證的有15家，有8家繅絲企業(yè)和7家絲綢公司獲得鮮繭收購許可證，而另外近一半的企業(yè)是無證生產和無證收購。這些企業(yè)為了生存，不擇手段地搶購合法企業(yè)的繭源，哄抬繭價。今年市定春繭指導格價為17.8元／公斤，但我市普遍為24元左右，秋季最高達到28.5元，正規(guī)核算企業(yè)根本無法承受。
?。ǘ?、企業(yè)投資環(huán)境惡化，發(fā)展信心嚴重受挫。
近年來區(qū)市縣在國企改革中，相繼引進了朗瑞、綠神等行業(yè)領軍企業(yè)收購重組當地絲綢企業(yè)。按理而言，它們能夠在競爭中處于領先地位，但由于與大量小絲廠處于不公平競爭環(huán)境，導致企業(yè)不能正常發(fā)展甚至虧損。一是基地建設無保障。許多企業(yè)入駐后，都十分注重原料基地建設，補助發(fā)展桑園，免費技術服務，但企業(yè)按與農民簽訂的合同價或國家指導價卻收不到鮮繭。而大量小絲廠不投資基地建設，卻能以比大企業(yè)保護價略高的價格將大量優(yōu)質原料搶走，嚴重打擊了龍頭企業(yè)扶持基地建設的積極性，迫使大企業(yè)不再投資基地或縮減基地面積。二是稅費不公。大企業(yè)管理規(guī)范，國家稅收和有關費用不能少交。而小企業(yè)卻能輕易偷逃稅收，不為職工繳納社會保障費用，這是小企業(yè)敢與正規(guī)企業(yè)競爭的致勝之策。據測算，正規(guī)企業(yè)每噸生絲包含的稅收和職工保險費就比小企業(yè)高8000－10000元左右。三是生產成本高。由于相互搶購，蠶繭質量難有保證，企業(yè)生產同等級的生絲所需原料成本和加工費，比外地企業(yè)要高出2萬元左右。鹽亭綠神2000年進入鹽亭后，投資500多萬元發(fā)展蠶?；?，但蠶繭收購量卻不到其產量的一半，致使公司虧損600多萬元。成都朗瑞公司兼并三臺絲綢企業(yè)后，也大力支持蠶?；匕l(fā)展，在市場低迷時按最低保護價收購蠶繭，卻由于“蠶繭大戰(zhàn)”也面臨原料不足、質量不穩(wěn)的狀況，企業(yè)在生產環(huán)節(jié)幾乎沒有利潤空間。
（三）、蠶絲產業(yè)惡性競爭，產業(yè)發(fā)展極度萎縮。
綿陽作為蠶繭的優(yōu)勢產區(qū)，曾是全國三大產繭地市之一，蠶繭產量多年位居全省第一。2005年，全市桑樹面積、蠶繭產量和農民繭款收入分別占全省的16.4%、18.1%和20%；現(xiàn)有繭絲綢收購企業(yè)16戶，生產企業(yè)24戶，生絲產量2185噸，織綢量 480萬米，行業(yè)產值6.75億元，實現(xiàn)利稅5934萬元，出口創(chuàng)匯330萬美元，安置勞動力近萬人。但是，由于受市場行情和管理體制等多種因素影響，近年來，綿陽蠶繭市場無序競爭加劇，“蠶繭大戰(zhàn)”愈演愈烈，在一些優(yōu)勢地區(qū)出現(xiàn)了蠶繭總產、單產、質量逐步下滑的趨勢，蠶?；匚s，繭絲綢產業(yè)優(yōu)勢正在逐漸喪失。2005年，全市桑樹面積從歷史最高的98.49萬畝（1994年）下降到26.3萬畝；養(yǎng)蠶農戶從71萬戶（1995年）下降到16.6萬戶；養(yǎng)蠶發(fā)種從115.8萬張（1992年）下降到43.8萬張；蠶繭產量從2.69萬噸（1993年）下降到1.45萬噸；農民繭款收入從3.21億元（1994年）下降到2.6億元。
?。ㄋ模⒕d陽繭絲綢行業(yè)當前面臨難得的發(fā)展機遇。
一是國家正式實施“東桑西移”工程，綿陽作為蠶桑優(yōu)勢產區(qū)，將贏得更多的政策傾斜和資金支持；二是國家將深入推進西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加大農業(yè)綜合開發(fā)、水土保持、退耕還林和產業(yè)結構調整力度，蠶業(yè)生產將作為生態(tài)產業(yè)享受更多的政策支持；三是隨著市場經濟的運作進一步規(guī)范，絲綢貿易將擁有更加廣闊的市場空間，巨大的生絲加工原料缺口也將為繭絲綢提供了難得的發(fā)展機遇。四是我市各區(qū)市縣政府長期堅持蠶業(yè)產業(yè)化發(fā)展政策，把蠶業(yè)生產作為新農村建設的重要產業(yè)支撐和農民增收的重要渠道，納入本地經濟發(fā)展規(guī)劃，十分有利于蠶業(yè)產業(yè)化發(fā)展。
?。ㄎ澹?、蠶業(yè)生產具有跨行業(yè)、周期長、技術性強，產業(yè)鏈緊密，自我服務明顯的特點。既受市場風險和自然風險的影響，又存在產業(yè)規(guī)模程度小，生產零星分散，市場主體法制意識和誠信意識淡薄等問題。面對嚴峻的產業(yè)發(fā)展形勢，政府監(jiān)管缺位、錯位、不到位的現(xiàn)象突出。多頭管理、職能分散、運行低效、監(jiān)管失控，是“蠶繭大戰(zhàn)”屢屢得不到控制的重要原因。因此，理順蠶業(yè)管理體制，營造公開、公平、公正的市場環(huán)境，已成為蠶業(yè)生產和繭絲綢產業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展的當務之急。
三、理順我市蠶絲管理體制的建議
按照規(guī)劃，我市是全省蠶繭重點發(fā)展區(qū)域之一，三臺、梓潼、游仙、江油還被列為全省首批十個蠶繭基地縣的四個縣。國家“東桑西移”戰(zhàn)略的實施，更為綿陽發(fā)展蠶絲產業(yè)提供了極好機遇。據專家們測算，綿陽宜桑面積可達80萬畝，可養(yǎng)蠶120萬張，產繭70萬擔，蠶農收入7億元，加工產值20億元，利稅上億元以上。實現(xiàn)這個目標，當務之急是要理順蠶絲管理體制，充分發(fā)揮政府宏觀經濟調節(jié)和市場監(jiān)管職能的作用，從源頭上徹底整治蠶絲市場混亂的局面。
(一)、按照“一體化管理”原則調整歸并蠶絲管理職能。
通過認真分析研究，本著“既要有利于蠶絲產業(yè)發(fā)展又要按市場規(guī)律辦事”的原則，我們認為必須按照“一體化管理”的原則，對現(xiàn)行蠶業(yè)管理體制進行調整。一種方案是將市農業(yè)局的蠶種、蠶桑管理服務職能劃歸市商務局，由商務局實行一體化管理。另一種方案是從商務局劃出的繭絲綢協(xié)調職能劃歸市農業(yè)局行使，將市畜牧局承擔的蠶藥管理職能委托給市農業(yè)局行使。無論哪種方案，工商、物價、技監(jiān)、商務等部門與繭絲綢管理相關的職能不變，區(qū)市縣比照市上的體制進行調整。
比較兩種方案，我們認為第二種方案相對較優(yōu)，即由農業(yè)局統(tǒng)一行使蠶絲管理職能。這種選擇主要基于以下原因：
1、蠶絲產業(yè)鏈條長，各個關節(jié)點結合緊密，企業(yè)普遍采用貿工農一體化經營。與之相適應，管理體制也應按“一體化”原則設置，把蠶桑、蠶種、蠶藥、蠶繭、蠶絲的管理職能統(tǒng)一由一個部門行使，使各個環(huán)節(jié)之間統(tǒng)籌協(xié)調，提高行政效率，有效行使管理職能，解決政府缺位問題。
2、蠶絲產業(yè)外向度高，受國際市場影響大，國家及省級商務部門的職責側重于繭絲綢出口的組織協(xié)調，地方主管部門則側重于生產發(fā)展。蠶絲產業(yè)一頭連農民，一頭連企業(yè)和市場，農業(yè)部門承擔農業(yè)產業(yè)化發(fā)展職能理所當然，責無旁貸。
3、長期以來蠶絲產業(yè)發(fā)展的主要矛盾是原料不足和質量低下的問題，解決這些矛盾和問題是農業(yè)部門的主要職責。而且農業(yè)部門已有專業(yè)隊伍，熟悉產業(yè)現(xiàn)狀，具有技術優(yōu)勢，與蠶農和龍頭企業(yè)感情深厚。蠶絲管理職能由農業(yè)部門承擔，既有利于調動他們的積極性，也有利于平衡工農利益關系，有利于產業(yè)協(xié)調發(fā)展。
4、蠶絲管理職能放在農業(yè)部門，有利于向中央、省、市爭取更多的農業(yè)產業(yè)化、農業(yè)綜合開發(fā)等方面的項目、政策和資金支持，提高產業(yè)競爭力。
5、從省內蠶絲產業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀來看，由農業(yè)部門統(tǒng)一行使職能已有成功先例。如資陽市的繭絲管理協(xié)調職能由市林業(yè)局統(tǒng)一行使，涼山州由州農業(yè)局統(tǒng)一行使，對規(guī)范市場、加快產業(yè)發(fā)展都起到了積極作用。
?。ǘ⒔⒕d陽市繭絲綢協(xié)調領導小組。
1、綿陽市繭絲綢協(xié)調領導小組。由市人民政府市長唐利民任領導小組組長，副市長劉東、邱明君任常務副組長，聯(lián)系副秘書長、市商務局和農業(yè)局局長任副組長，畜牧、物價、工商、公安、稅務、質監(jiān)、財政、發(fā)改、經委、林業(yè)等市級部門和重點蠶桑產區(qū)政府主要負責人為成員。領導小組的主要職責是：統(tǒng)籌規(guī)劃全市繭絲綢發(fā)展；協(xié)調解決涉及繭絲綢發(fā)展的重大突出問題；審定市級財政資金扶持計劃；對部門履行繭絲綢管理職責的情況進行督察，促進繭絲綢行業(yè)的健康發(fā)展。
2、市繭絲綢協(xié)調領導小組下設辦公室（簡稱“市繭絲辦”），掛靠在市商務局，受市繭絲綢協(xié)調領導小組領導。市繭絲辦主任由市商務局局長兼任，副主任由市商務局和市農業(yè)局分管副局長兼任。市繭絲辦的主要職責是：對全市繭絲綢發(fā)展實施綜合協(xié)調和指導；組織制定全市繭絲綢發(fā)展規(guī)劃；組織重點產區(qū)、重點企業(yè)及相關職能部門召開聯(lián)席會議，協(xié)調解決繭絲綢發(fā)展重大問題；指導并促進建立絲綢企業(yè)行業(yè)協(xié)會、蠶農協(xié)會，促進合理利益機制的建立；統(tǒng)籌協(xié)調涉及繭絲綢發(fā)展的各類行政許可及執(zhí)法，切實加強宏觀調控。
3、在市繭絲綢協(xié)調領導小組統(tǒng)一領導和市繭絲辦統(tǒng)一協(xié)調下，畜牧、物價、工商、公安、稅務、林業(yè)、質監(jiān)等政府職能部門認真履行本部門相應的行業(yè)管理職責。凡涉及繭絲綢發(fā)展的市場準入、資格認定、許可證管理、政策制定等重要事項，各職能部門應報告市繭絲綢協(xié)調領導小組和市繭絲辦。各相關職能部門要緊緊圍繞蠶桑生產的關鍵環(huán)節(jié)，重點抓好栽桑、制種、蠶藥、養(yǎng)蠶的技術指導與管理，加強蠶?；亟ㄔO規(guī)劃和指導，嚴格各環(huán)節(jié)的質量監(jiān)管，確保蠶繭產量和質量穩(wěn)步提高，增加蠶農收入。
4、各區(qū)市縣尤其是蠶桑重點產區(qū)政府，要在市繭絲綢協(xié)調領導小組統(tǒng)一領導和市繭絲辦統(tǒng)一協(xié)調下，切實履行好管理和服務職責，堅決打擊無證供種、無證收繭等違反國家政策的蠶種蠶繭購銷行為，規(guī)范市場秩序，搞好邊界協(xié)調，建立有效的利益平衡和風險防范機制，促進繭絲綢行業(yè)健康有序良性發(fā)展。
?。ㄈ?、引導農民組建蠶農協(xié)會。
市農業(yè)局負責按照“三民”（民辦、民管、民受益）、“四自”（自我組織、自我管理、自我服務、自我受益）原則，大力發(fā)展農業(yè)專業(yè)合作經濟組織，以蠶農協(xié)會為紐帶，開展互助合作，搞好技術服務，促進傳統(tǒng)蠶業(yè)向現(xiàn)代蠶業(yè)轉變，切實維護蠶農自身利益。
（四）、建立絲綢企業(yè)行業(yè)協(xié)會，加強行業(yè)自律。指導組建包括繭絲綢加工和貿易企業(yè)、蠶種場、蠶藥廠等在內的絲綢企業(yè)行業(yè)協(xié)會，制定行業(yè)自律公約，實行自律保證金制度；加強相互間的監(jiān)督和協(xié)作，建立行業(yè)信用管理和失信懲戒機制；協(xié)調和處理行業(yè)內部生產經營過程中的各種矛盾，自覺維護市場秩序；制定生產技術規(guī)范，優(yōu)化繭絲綢技術服務，推廣新技術，打造名牌產品，提升產業(yè)發(fā)展水平。
?。ㄎ澹?、嚴格執(zhí)法，公平稅負，從根本上消除蠶絲市場混亂局面。
蠶絲管理體制調整后，首先，蠶絲管理協(xié)調機構要按照蠶絲生產經營許可的有關規(guī)定，從嚴對蠶種生產許可證、蠶種經營許可證、蠶藥生產經營許可證、鮮繭收購許可證、生絲準產證等進行重新審定和核發(fā)。其次，有關部門要依法取締無證生產和經營者，工商、物價、公安、稅務等部門要加強與主管部門的協(xié)調和配合，加大執(zhí)法力度，共同營造良好的繭絲市場經營秩序。第三、公平稅負，運用稅收杠桿調節(jié)蠶絲產業(yè)健康發(fā)展。由于小絲廠的財務管理不健全，以及其具有各種規(guī)避稅費的靈活手段，要對其據實征稅非常困難。建議蠶絲主管部門協(xié)同稅務部門一道，選擇幾個管理規(guī)范的正規(guī)企業(yè)，核算出每噸生絲生產的平均用電量，按照一定的比例折算后，作為核算小絲廠生產量的一個參照指標，再根據小絲廠的用電量倒推其生絲生產量，以此作為小絲廠稅征基數，核算出小絲廠的應納稅額。這樣才能使小企業(yè)與大企業(yè)處在一個競爭平臺上，促使其在市場機制的作用下“優(yōu)勝劣汰”，從根本上避免蠶繭大戰(zhàn)的頻繁發(fā)生。
?。?、建立長效機制，促進產業(yè)發(fā)展
一是優(yōu)化產業(yè)布局，實現(xiàn)持續(xù)、健康發(fā)展；二是建立行業(yè)風險防范與保障機制：制定合理的蠶繭收購價格，制定最低收購保護價等措施保護企業(yè)、農民利益。三是加強服務體系建設，強化科技推廣，提高產品質量，打造名優(yōu)品牌，提高產業(yè)經濟效益；四是積極招商引資，發(fā)展精深加工業(yè)，將產業(yè)做大、做強，建設中國西部優(yōu)勢繭絲綢產品生產與出口基地，推動縣域經濟發(fā)展。
信息來源：綿陽市農業(yè)局
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